アジアの超少子化、解決可能な問題か

18年。378兆1千億ウォン。そして合計特殊出生率0.80人。

数字だけ見ると不可解だ。政策資金を注ぎ込んだ分だけ結果が良くなるのが常識である。しかし、韓国の少子化対策予算は2006年以降4.7倍に膨らんだ一方、同時期の合計特殊出生率は1.23人から0.80人へと3分の1近く減少した。予算と結果が同じ方向に動いていない。正反対に動いたのだ。

この数字に接した人々の第一反応は、概ね同じである。政策が間違っているというものだ。現金支援が不足していたとか、省庁間の予算がバラバラに使われたとか、政治家たちが票だけを意識したとか。すべて正しい指摘かもしれない。しかし、それらの説明は一つの前提を共有している。少子化は直すことができる故障である、という前提だ。原因を正確に突き止め、正しい政策を施行すれば出生率は再び上がるという信念である。

韓国だけがこの信念を持っていたわけではない。台湾も、香港も、シンガポールも、それぞれのやり方で数十年もの間、この故障を直そうとしてきた。そして、3カ国とも失敗した。正確には、失敗したとさえ言い難い結果が出た。政策がなかったわけでもないのに出生率は下がり続け、ある時点からは「これは本当に直せる問題だったのか」という問いが、政策失敗の論争よりも根本的な位置を占めるようになった。

同じ病を患う国々

2025年基準で並べるとこうなる。香港0.75人、韓国0.80人、台湾0.87人、シンガポール0.97人、中国は人口学者の間で0.70人前後と推定されている。日本だけ1.15人と相対的に高いが、これも自国の歴史上最低水準であり、統計開始から126年で出生数が過去最少を記録した数字だ。OECD平均は1.43人である。東アジアの6カ国・地域の中でこの平均を超える場所は一つもない。

これらの地域の共通点は出生率の数字だけではない。圧縮的な産業化、高い教育熱、狭い居住空間、子供1人あたりの教育投資の極端な集中。香港とシンガポールは低い出生率にもかかわらず移民流入のおかげで人口が依然として増えている点で、韓国・台湾とは事情が異なる。移民に消極的な韓国と台湾、そして今の日本は、出生率の低下がそのまま人口減少に直結する構造だ。しかし、「なぜ産まないのか」という問いの前では、この地域全体が同じ方向を指し示している。

この共通点が重要な理由は別にある。もし韓国の少子化が韓国特有の政策失敗、例えば不動産政策の失敗や特定の政府の無能であったなら、異なる政治体制と異なる不動産市場を持つ台湾やシンガポールで同じような数字が出る理由がない。ところが、出たのだ。それも数年の時差を置いて、ほぼ同じ軌跡で。

なぜ政策は数字を動かせないのか

ここで問いをもう一歩深める必要がある。政策が失敗したのなら、何に失敗したのか。

国会予算政策処が2024年に出した分析は、興味深い地点を指摘している。少子高齢社会基本計画が扱うべき実体的な問題は、婚姻の遅延、婚姻の減少、出産の減少、首都圏への人口集中という4つに分けられるが、実際の政策ツールは、これら4つの問題と無関係か、あるいは緩やかにしか繋がっていない事業で満たされていたということだ。予算には少子化というラベルが貼られていたが、その中身は若者の雇用、住居、保育インフラ、地域均衡発展など、異なる政策目標が混ざり合った「寄せ鍋」に近いものだった。

これだけでは、予算対効果のなさを説明する官僚的な話に留まる。興味深い真の問いは次だ。なぜ政策の設計者たちは毎回問題の核心を逃したのか。偶然無能だったからか、それともそもそもこの問題が、そうした手法の政策では手に負えない種類の性質のものだったのか。

この地点で一つのレンズを借りる必要がある。ゲーム理論で言う**調整の失敗(coordination failure)**だ。調整の失敗とは、各参加者が自身の立場では完全に合理的な選択をしているにもかかわらず、それらの個別の選択が集まり、全体としては誰も望まない劣悪な結果に帰結する状況を指す。銀行が倒産しそうだという噂だけで預金者全員が同時に引き出しに走り、健全だった銀行を実際に倒産させる「取り付け騒ぎ（バンクラン）」が典型例だ。個人は何も間違っていない。各自が自分のお金を守ろうとしただけである。しかし、その合理性が集まると災いになる。

少子化をこのフレームで見ると景色が変わる。一人の個人が「今は子供を産まない」と決定する過程には、何ら非合理性はない。住居費、私教育費、キャリア断絶の危険性、配偶者との家事分担の不均衡を正確に計算に入れた、非常に合理的な決定だ。問題は、その合理的な個人の決定が社会全体に合算される瞬間に発生する。皆が「今はその時ではない」と判断すれば、その判断の合計がそのまま国家レベルの人口の崖となる。個人にとっては最適、社会にとっては最悪。調整の失敗の定義そのものだ。

このレンズが有用な理由は、政策がなぜ力を発揮できないのかを説明してくれるからだ。現金支援やバウチャーは、個人の計算式のコスト項目をほんの少し減らすだけである。計算式全体を変えることはできない。そして調整の失敗という状況下では、計算式の一項目だけを軽く触るような政策では、多数の人が同時に別の均衡へと移動することはない。「ああ、これならもう産んでも大丈夫だ」と同時に判断を変えて初めて均衡自体が移動するが、政策はそうした集団的な同時移動を作り出すツールではないからだ。

4億ウォンの新生児、しかし誰も計算しない項目

2023年、韓国で少子化対策に投入された予算は48兆ウォンを超え、その年に生まれた新生児は23万5千人余りだった。単純計算すれば新生児一人あたり2億ウォン支給しても予算が余る規模だ。実際に支給される「初対面利用券（出産祝金）」は第一子200万ウォン、第二子以降300万ウォンである。計算が合わないのではなく、そもそも少子化予算の大部分は現金として個人に渡らない。保育施設の建設、自治体の事業、複数の省庁の大小さまざまなプログラムに散らばるのだ。

この「散らばり」そのものが、調整の失敗フレームでは自然な結果だ。政府は計算式に入る個々のコスト項目（保育費、住居費、教育費）を下げる方法でアプローチしてきた。ところが、韓国保健社会研究院が共働き夫婦を対象に行ったアンケートで明らかになったのは、金銭に換算されない項目だった。家事分担に対する満足度を尋ねたところ、共働きの妻の平均的な不満レベルが共働きの夫の4倍を超えた。専業主婦の不満は夫の5倍を超えていた。

この数字一つが政策設計の盲点を突いている。保育費を支援し住居ローンを下げても、子供を産んだ後に実際にその子供を育てる労働が家庭内でどう分担されるかは、政策が触れられない領域だ。人口学者のマクドナルドは2000年にすでにこの構造を理論化した。経済成長を遂げた社会に現れる超少子化は、公的領域（教育、就職、法的権利）では男女がほぼ平等になったのに、家族という私的領域の制度はその平等に追いつけなかったために生じる不一致の結果であるというものだ。女性は職場では対等な参加者として訓練を受けたのに、結婚と出産以降は依然として前近代的な役割分担を要求される。この二つの世界間の落差が大きいほど、女性が選択できる最も合理的な対応は、二つの世界のうちの一つを諦めることではなく、そもそもその落差を経験する状況そのものを避けることとなる。結婚を遅らせるか、しないか、あるいは結婚しても子供は産まない方向へ。

政府がこの落差を計算に入れられなかった理由は単純だ。政策は予算で執行され、予算は測定可能な項目にしか配分されない。夫婦間の家事分担の不均衡は、法律で強制したり予算で直接購入したりできる項目ではない。調整の失敗ゲームで最も扱うのが難しい部分がまさにこうした項目だ。貨幣化されない社会的な規範、それも一世代内ではなかなか変わらない規範が計算式の半分を占めているなら、計算式の残り半分（お金で換算可能な半分）だけをいくら調整しても結果は大きく変わらない。

同じ国内でも分かれる数字

ここで一つの反論が出るかもしれない。それでは政策は本当に何の効力もないという意味か。そうではない。同じ国内でも地域別の格差が大きく開いているという事実がその証拠だ。

2025年の暫定統計で全羅南道は1.10人で全国1位、ソウルは0.63人で全国最低を記録した。同じ法律、同じ国家政策、同じ通貨を使う国内で1.75倍の格差が存在する。

この格差は政策の無用さではなく、調整の失敗の地域的変奏を示している。ソウルは住居費、私教育の競争、労働時間、人口密度が圧縮的に集中している場所だ。計算式に入るコスト項目が全羅南道よりもはるかに重く積み重なっている。反対に全羅南道は、そのコスト項目の絶対値が低い。政策は同じように適用されたが、政策が作動する基盤条件（住居費、競争強度、労働文化）が地域ごとに異なるので、結果も異なって現れる。これは政策が無意味だという意味ではなく、政策だけでは地域ごとに異なる調整の失敗の深さを埋めるには力不足だという意味だ。

この格差を数字ではなく一人の選択に置き換えてみると、景色はより鮮明になる。ソウル江南圏で働く30代前半の共働き会社員を想像してみよう。この人は例外的なケースではない。統計上最も一般的なタイプに近い。チョンセ（伝貰）価格は所得の数倍をはるかに超え、子供を産めば保育園の待機順位を心配しなければならず、小学校に入るやいなや隣の子供が通う塾のスケジュールがそのまま自分の子供のスケジュールになる。残業が当然視される職場で育児休業を申請すれば昇進トラックから静かに外されることを、この人はすでに多くの先例を通じて知っている。これらすべての条件を置いて電卓を叩いたとき、「今はその時ではない」という結論は無能な判断ではなく、この人が持つ情報内での最も正確な判断だ。全羅南道の農村地域で同年代の夫婦が直面する計算式は、項目の数からして異なる。住居費と競争強度が低い分、計算式が指し示す答えも違ってくる。同じ国民だが、互いに異なるゲームをしているようなものだ。

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ここまでは韓国という一国内の話として読める。ところが、台湾と香港が同じ軌跡を描く瞬間、話は韓国政府の無能という説明を脱する。

3つの社会は共通して20世紀後半に圧縮的な産業化を経た。一世代で農業社会から先端製造業・金融社会へと飛び越えたという意味だ。西洋社会が100年かけて通過した都市化、教育拡大、女性の労働市場参入という変化を、この3社会は30〜40年以内に圧縮して経験した。問題は制度と規範がその速度に追いつけなかったことにある。女性の教育水準と労働市場参加率は西洋の水準まで急速に追いついたのに、家族の中での性役割規範、長時間労働文化、入試競争構造は産業化以前の世代の枠組みをそのまま引き継いだ。公的領域の近代化の速度と私的領域の近代化の速度の間に生じた間隙。これが圧縮的近代化が必然的に残す負債だ。

政策の失敗は、この負債の症状であり原因ではない。予算をどれだけ注ぎ込もうとも、数年以内に規範そのものを変えることはできない。規範は世代単位で動く。一方で政策の任期と予算サイクルは5年単位だ。そもそも時間のスケールが合わない二つを同じ舞台の上に載せて、なぜ政策が規範に勝てないのかと問うていたわけだ。

お金をより使った国、違った使い方をした国

韓国だけがこの実験をしたわけではない。ハンガリーは世界で最も攻撃的な出産奨励政策を16年間推し進めた国として挙げられる。二人産むと約束すれば無利子で大金を貸し出し、約束を守れなければ罰金的な利子を課す方式まで動員した。結果は2010年の1.25人から2020年の1.59人まで上がるきらびやかな反騰を見せたが、その後再び沈んで2025年には1.31人に戻った。BBCがこの事例を取材してインタビューしたブダペストのある女性は、政策の方向性についてこう答えた。必要なのは教育と医療体系の改善であり、出産そのものにかけられた現金ではないと。

同じ欧州内でスウェーデンは全く異なる道を歩んだ。スウェーデン政府関係者が明かした原則は単純だ。スウェーデンには「出産奨励政策」という名前の付いた特別な政策は存在しない。労働可能なすべての人口が労働に参加するという社会福祉の原則の中に、家族政策と保育政策が自然に含まれているだけだという。育児休業の大部分が父親に強制的に割り当てられ、保育施設は例外ではなくデフォルト（標準）として存在する。ドイツも似た道を辿った。2000年代初頭に女性の社会進出が増えて出生率が低下すると、ドイツはスウェーデン式モデルを参考に、午後4時まで子供を預けられる全日制学校を拡充した。2002年に16.3%だった全日制学校の比率は2020年に71.5%まで増えた。ドイツの合計特殊出生率はその後1.3人台の底を脱し、1.5人台まで上昇した。

二つの大陸、二つのアプローチの差は明確だ。ハンガリーと韓国は計算式のコスト項目（現金、ローン、バウチャー）を調整した。スウェーデンとドイツは計算式そのものを変えた。子供を産み育てる仕事が女性一人のキャリアと時間を独占的に食いつぶさないよう、ケアを社会と男性配偶者に強制的に再分配する方を選択した。調整の失敗ゲームの言葉に置き換えれば、前者は均衡点の上で参加者たちにわずかなインセンティブを上乗せしたものであり、後者は均衡点そのものを別の位置へ移してしまったのだ。

この差がアジアにそのまま適用できるかはまた別の問題だ。スウェーデンとドイツの介入は、すでに存在していた相対的に平等なジェンダー規範の上で、制度がその規範を裏打ちする形で機能した。一方で韓国・台湾・香港が引き継いだのは、圧縮的近代化が残した規範と制度の間の落差そのものだ。同じ処方を使っても、処方が置かれる土壌が異なれば結果も異なり得るという意味だ。育児休業制度の書類上の寛大さでは、韓国がすでに欧州の相当数の国を上回っている。問題は、その制度を実際に使えるのか、使った時に職場で不利益がないのか、そして男性がその制度を女性と同じくらい自然に使えるのかだ。制度の存在と制度の作動は、異なる層位の話である。

解決と適応の間

政策が調整の失敗を覆せないのなら、残された選択肢は二つに見える。一つは調整の均衡点そのものを揺るがすほど破格的な介入（例えば育児休業を男女ともに義務化したり、週4日制と結合した労働時間そのものの全面的な再編のように、個人の計算式のコスト項目ではなく計算式の構造そのものを変える介入）だ。もう一つは、人口減少を前提に社会システムを再設計することだ。定年延長と高齢人材の再雇用、移民拡大による労働力補強、地域統廃合による行政効率化。少子化を「解決」するのではなく、少子化が作った人口構造に「適応」する方向だ。

興味深いのは、この二つの選択肢が相互排他的ではないということだ。むしろこれまでの政策の失敗は、この二つを混ぜ合わせたままどちらもまともにできていない結果に近い。均衡点を揺るがすほど破格的でもなく、かといって人口減少を前提とした構造再設計に本格的に乗り出したわけでもない。低くなるコスト項目をいくつか少しずつ触りながら、均衡点はそのままにしたまま結果だけが変わるのを待ってきた18年間だった。

2025年の反騰（0.75人から0.80人へ）を巡り、政策効果がついに現れたという解釈と、結婚適齢期の人口規模が一時的に大きかっただけだという解釈が食い違っているのもこのためだ。どちらが正しくても、この反騰が調整の均衡点そのものを移動させた結果なのか、それともその均衡点の上での偶然の揺らぎなのかは、現時点で誰も確信できない。

子供を産まないことに決めた個人たちは、間違った計算をしたことは一度もない。彼らはそれぞれの条件の中で最も合理的な答えを選んだだけだ。国家が「損失」と呼ぶその数字は、その国家を構成する数多くの個人が下した正確な判断の合計である。

だとしたら、本当に問うべき質問はこれかもしれない。私たちが「解決すべき問題」と呼び、「適応すべき条件」と呼ぶものの境界は、誰が決めるのか。そしてその境界を決める人々は、果たしてその計算式の中で生きている人々と全く同じ条件を計算しているのだろうか。