亚洲超低生育率，是一个可解决的问题吗？

18年。378.1万亿韩元。以及0.80的总和生育率。

仅从数字上看就很奇怪。常识是，投入的政策资金越多，结果应该越好。然而，韩国的低生育率应对预算自2006年以来增长了4.7倍，但同期总和生育率却从1.23降至0.80，减少了近三分之一。预算与结果并没有朝着同一个方向发展，而是背道而驰。

人们看到这些数字时的第一反应大致相同：政策出错了。或是现金补贴不足，或是各部门预算使用混乱，又或是政客们只顾及选票。这些说法可能都有道理。但这些解释共享了一个前提：低生育率是一个可以修复的“故障”。即只要准确找出原因并实施正确的政策，生育率就会回升。

不仅韩国持有这种信念。台湾、香港、新加坡也在几十年来以各自的方式试图修复这个“故障”。结果，这三个地区也都失败了。更准确地说，结果处于一种很难称之为“失败”的尴尬境地。虽然并非没有政策，但生育率持续下滑，从某个时刻起，“这真的可以修复吗？”这一疑问，开始比政策失败的争论占据了更根本的位置。

患有相同病症的国家与地区

以2025年为准，排名如下：香港0.75，韩国0.80，台湾0.87，新加坡0.97，中国大陆在人口学家眼中估计在0.70左右。只有日本相对较高，为1.15，但这同样是其本国历史最低值，且伴随着统计126年以来的最低出生人数。OECD平均值为1.43。在东亚6个国家和地区中，没有一个超过这个平均值。

这些地区的共同点不仅仅是生育率数字。压缩式工业化、高涨的教育热情、狭窄的居住空间、对每个子女教育投资的极端集中。香港和新加坡虽然生育率低，但得益于移民流入，人口仍在增加，这一点与韩国、台湾不同。对于对移民持保守态度的韩国、台湾以及现在的日本来说，生育率下降直接导致人口萎缩。但在“为何不生”这一问题面前，整个地区都指向了同一个方向。

这一共同点之所以重要，另有原因。如果韩国的低生育率是韩国特有的政策失败，例如房地产政策的失败或特定政府的无能，那么在拥有不同政治体制和不同房地产市场的台湾或新加坡，就没有理由出现相似的数字。但结果出现了。而且是在相差几年之后，以几乎相同的轨迹。

为什么政策无法撼动数字

这里有必要进一步深入提问：如果政策失败了，到底是哪里失败了？

韩国国会预算政策处2024年发布的分析指出了一个有趣的观点。低生育及老龄社会基本计划应处理的实质性问题分为四个：婚姻延迟、婚姻减少、生育减少、首都圈人口集中。但实际的政策工具却被那些与这四个问题无关或仅有松散联系的项目所充斥。预算虽然贴着低生育率的标签，但标签下的内容更像是青年就业、住房、托育基础设施、地区均衡发展等各种不同政策目标的“大杂烩”。

仅凭这一点，还停留在解释预算无效的官僚主义叙事层面。真正有趣的问题在后面：为什么政策设计者总是错过问题的核心？是因为偶然的无能，还是因为这个问题从一开始就不是那种可以通过此类政策触及的类型？

在这一点上，有必要借用一个视角：博弈论中所说的协调失败(coordination failure)。协调失败是指，即使每个参与者在自身立场上做出了完全合理的选择，但这些个体选择汇集在一起，最终导致了谁都不希望看到的劣质结果。因银行即将倒闭的传闻导致所有存款人同时取款，从而真正导致原本正常的银行倒闭的“挤兑”就是典型例子。个人没有做错什么，只是各自想保护自己的钱。但当这些合理性汇集在一起时，就演变成了灾难。

如果用这个框架来看低生育率，图景就变了。个人在决定“现在不生孩子”的过程中没有任何不合理之处。这是经过精确计算住房成本、课外补习费、职业中断风险、夫妻家务分担不平衡后做出的非常合理的决定。问题在于，当那些合理个体的决定汇总到整个社会时，问题就产生了。大家都判断“现在不是时候”，那么这些判断的总和就是国家层面的“人口悬崖”。对个人而言是最佳，对社会而言是极差。这正是协调失败的定义。

这个视角之所以有用，是因为它解释了为什么政策无法发挥作用。现金补贴或代金券只是在个人的计算公式中稍微减少了一项成本。它无法改变整个计算公式。而在协调失败的情况下，仅仅触及计算公式中的一小项的政策，无法让多数人同时转移到另一个平衡点。只有当大家同时判断“啊，现在可以生了”并改变判断时，平衡本身才会移动，而政策并非制造这种集体同步移动的工具。

4亿韩元的新生儿，但无人计算的项目

2023年韩国投入的低生育应对预算超过48万亿韩元，当年出生的新生儿约为23.5万人。折算下来，即便给每个新生儿发放2亿韩元，预算还有剩余。实际上发放的“初次见面券”第一胎为200万韩元，第二胎以后为300万韩元。并不是计算不对，而是低生育预算的大部分一开始就没有以现金形式发给个人。而是分散在托育设施建设、地方政府项目、各个部门大大小小的计划中。

这种分散本身就是协调失败框架下的自然结果。政府一直通过降低计算公式中的每一项成本（托育费、住房费、教育费）的方式来处理。然而，韩国保健社会研究院针对双职工夫妻进行的问卷调查显示，真正的问题在于无法用钱换算的层面。当询问对家务分担的满意度时，双职工妻子的平均不满意度超过了丈夫的4倍。单职工妻子的不满意度更是丈夫的5倍。

这一个数字揭示了政策设计的盲点。即便支持托育费、降低住房贷款，生完孩子后，抚养孩子的劳动在家庭内部如何分配，是政策无法触及的领域。人口学家麦克唐纳（McDonald）早在2000年就将这一结构理论化了。他认为，在实现经济增长的社会中出现的超低生育率，是由于在公共领域（教育、就业、法律权利）男女已基本平等，但家庭这一私有领域的制度未能跟上这种平等，从而产生的不协调的结果。女性在职场中被训练为平等的参与者，但在结婚和生育后，依然被要求进行前现代的角色分担。这两个世界之间的落差越大，女性所能选择的最合理的应对方式，不是放弃其中之一，而是从一开始就避开会经历这种落差的情况。推迟结婚、不结婚，或者即使结婚也不生孩子。

政府未能将这一落差纳入计算的原因很简单。政策是通过预算执行的，而预算只分配给可测量的项目。夫妻间的家务分担不平衡不是可以通过法律强制或通过预算直接购买的项目。在协调失败的博弈中，最难处理的部分正是这些项目。如果无法货币化的社会规范，且这一规范在这一代内很难改变，占据了计算公式的一半，那么即使再怎么修补剩下的一半（可以用钱换算的部分），结果也不会有太大改变。

同一国家内也出现分化的数字

这里可能会出现一种反驳：那么这意味着政策真的没有任何效果吗？并非如此。事实证明，即便在同一个国家内，地区间的差距也在拉大。

在2025年的暂定统计中，全罗南道以1.10位居全国第一，首尔以0.63位居全国最低。在适用同一法律、同一国家政策、使用同一货币的国家内，存在着1.75倍的差距。

这一差距并非证明了政策的无用，而是展示了协调失败在各地区的变奏。首尔是住房费、课外补习竞争、劳动时间、人口密度高度集中的地方。计算公式中的成本项目比全罗南道堆积得沉重得多。相反，全罗南道的这些成本项目的绝对值较低。虽然政策是统一适用的，但政策运作的基础条件（住房费、竞争强度、劳动文化）在各地区不同，所以结果也不同。这意味着并不是政策没有意义，而是仅靠政策不足以填补各地区深浅不一的协调失败。

如果将这一差距从数字转移到个人的选择上，图景会更加清晰。想象一下在首尔江南地区工作、30岁出头的双职工上班族。这并非例外情况。在统计上，这更接近最常见的类型。全租房租金远超收入的数倍，生了孩子就要担心托儿所的排队顺序，从进入小学的那一刻起，邻居家孩子参加的补习班日程就是自家孩子的补习班日程。在默许加班的职场中，如果申请育儿假，就会悄无声息地被挤出晋升轨道，这一点他通过许多先例已经知晓。当拿着所有这些条件拨动计算器时，“现在不是时候”的结论，不是无能的判断，而是基于他所掌握的信息做出的最精确的判断。在全罗南道的农村地区，同龄夫妻面临的计算公式从项目数量开始就不同。由于住房费和竞争强度较低，计算公式指向的答案也不同。虽然是同一个国家的国民，却仿佛在玩着不同的博弈。

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到这里，可以将其解读为韩国这一国家内部的故事。然而，当台湾和香港展现出同样的轨迹时，故事就超越了“韩国政府无能”的解释。

这三个社会共同经历了20世纪后半叶的压缩式工业化。这意味着在短短一代人时间内，从农业社会跨越到了尖端制造业、金融社会。西方社会花费100年经历的城市化、教育扩大、女性进入劳动市场的变化，这三个社会在30~40年内压缩经历。问题在于制度和规范未能跟上那个速度。女性的受教育水平和劳动市场参与率迅速赶上了西方水平，但家庭内部的性别角色规范、长时间劳动文化、入学考试竞争结构却沿用了工业化以前一代人的框架。公共领域的现代化速度与私人领域的现代化速度之间产生的鸿沟，这就是压缩式现代化必然留下的负债。

政策失败是这一负债的症状，而非原因。无论投入多少预算，都无法在几年内改变规范本身。规范是以代际为单位变动的。而政策的任期和预算周期是以5年为单位。这简直是在把时间尺度完全不同的两样东西放在同一个舞台上，却在质问“为什么政策赢不了规范”。

花钱更多的国家，花钱方式不同的国家

并非只有韩国在做这个实验。匈牙利被认为是16年来推行最激进生育鼓励政策的国家。甚至动用了承诺生两个孩子就提供免息贷款，如果无法履行承诺就征收罚款性质利息的方式。结果是2010年的1.25反弹至2020年的1.59，之后再次回落，2025年回到了1.31。BBC在采访这一案例时，布达佩斯的一位女性对政策方向回答道：所需要的是教育和医疗体系的改善，而不是针对生育本身发放的现金。

在欧洲内部，瑞典走出了完全不同的道路。瑞典政府相关人士透露的原则很简单。瑞典没有单独的所谓“生育鼓励政策”。只是在所有有劳动能力的国民都参与劳动的社会福利原则中，自然地包含了家庭政策和托育政策。育儿假的大部分被强制分配给父亲，托育设施不是例外，而是作为“默认值”存在。德国也遵循了类似的道路。21世纪初，随着女性社会参与增加导致生育率下降，德国参考瑞典模式，扩充了可以照顾孩子到下午4点的全日制学校。2002年为16.3%的全日制学校比例在2020年增加到了71.5%。德国的总和生育率此后摆脱了1.3左右的低谷，上升到了1.5左右。

两个大洲、两种方法的差异很明确。匈牙利和韩国调整了计算公式的成本项目（现金、贷款、代金券）。瑞典和德国改变了计算公式本身。他们选择了强制将照护责任重新分配给社会和男性伴侣，使生养孩子不再独占女性个人的职业生涯和时间。如果用协调失败博弈的语言来翻译，前者是在平衡点之上为参与者添加了一点激励，而后者是将平衡点本身转移到了另一个位置。

这种差异是否能直接应用于亚洲，是另一个问题。瑞典和德国的干预建立在已有的相对平等的性别规范之上，制度以支持该规范的方式运作。相反，韩国、台湾、香港继承的是压缩式现代化留下的规范与制度之间的落差本身。这意味着即使使用同样的处方，如果处方所处的土壤不同，结果也会不同。在育儿假制度的纸面宽容度上，韩国已经超越了欧洲不少国家。问题在于能否真正使用该制度，使用时职场内是否有不公正待遇，以及男性是否像女性一样自然地使用该制度。制度的存在与制度的运作是不同层面的故事。

在解决与适应之间

如果政策无法扭转协调失败，剩下的选择似乎有两个。一个是足以动摇协调平衡点的破格干预——例如将育儿假对男女双方强制化，或者像与每周4天工作制相结合的劳动时间全面重组一样，不是在个人的计算公式中触碰成本项目，而是改变计算公式结构本身的干预。另一个是以人口减少为前提重新设计社会系统。延长退休年龄和重新雇佣高龄人才、通过扩大移民补充劳动力、通过地区合并提高行政效率。即不是“解决”低生育率，而是“适应”低生育率所造成的人口结构。

有趣的是，这两个选择并非相互排斥。反而，迄今为止的政策失败更接近于将两者混杂在一起，却哪一个都没做好。既没有破格到足以动摇协调的平衡点，也没有正式着手以人口减少为前提的结构重组。这是在稍微触碰几个降低的成本项目的同时，在保持平衡不变的情况下，等待结果改变的18年。

这也是为何对于2025年的反弹（从0.75升至0.80），一方面解读为政策效果终于显现，另一方面解读为仅仅是适婚年龄人口规模暂时较大，两种观点各执一词的原因。无论哪种正确，这一反弹是移动了协调平衡点本身的结果，还是在该平衡点之上的偶然波动，目前谁都无法确信。

决定不生孩子的个人从未做过错误的计算。他们只是在各自的条件下选择了最合理的答案。国家所称的“损失”的那串数字，是构成该国家的无数个人所做出的准确判断的总和。

那么，真正需要提出的问题可能是这个：我们称之为“需要解决的问题”与“需要适应的条件”之间的界限，是由谁来定的？而制定那个界限的人，是否正在计算着与那些真正在计算公式中生活的人们相同的条件？

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