노란봉투법 반년, 교섭은 왜 5곳 중 1곳뿐일까

노란봉투법이 시행되면 뭐가 확 달라지는 줄 알았다. 원청 정문 앞에서 늘 피켓 들던 하청 노조가 이제는 그 안에 들어가 원청 담당자랑 마주 앉아 협상 테이블을 펼치는 그림. 법이 3월 10일부터 시행됐다는 뉴스를 보고 어느 정도 그런 장면을 상상했던 것 같다.

그런데 반년쯤 지나서 나온 숫자를 보다가 멈칫했다. 하청 노조 1218곳이 원청에 교섭을 요구했는데, 실제로 교섭이 시작된 원청 사업장은 456곳 중 102곳. 22.4%다. 다섯 곳 중 한 곳을 겨우 넘는 수준. 법이 뭔가를 ‘허용’하는 것과 그게 실제로 ‘일어나는 것’ 사이엔 생각보다 큰 틈이 있었다.

노란봉투법이 원래 하려던 일

이름은 노란봉투법인데 정식으로는 노동조합 및 노동관계조정법 2·3조 개정안이다. 두 가지를 손봤다. 하나는 사용자 개념 확대 — 근로계약을 직접 맺지 않았어도 근로자의 노동조건에 “실질적이고 구체적으로” 영향력을 행사하는 자도 사용자로 본다는 것. 다른 하나는 노조의 불법 쟁의행위에 대한 손해배상 청구를 제한하는 것이다.

두 번째 조항이 원래 이름의 유래다. 2014년 쌍용차 파업 노동자들이 47억 원 손해배상 판결을 받자, 시민들이 노란 종이봉투에 성금을 담아 보낸 게 시작이었다. 그러니까 이 법의 원래 문제의식은 “하청 노동자가 임금과 노동조건을 결정하는 진짜 힘을 가진 곳(원청)과 대화할 통로가 없었다"는 것이다. 지금까지는 형식상 계약을 맺은 하청업체 사장만 상대로 교섭해야 했는데, 정작 그 사장도 원청이 정한 단가와 물량 안에서 움직일 수밖에 없는 처지였다.

21대 국회 때 이미 한 번 통과됐다가 윤석열 정부의 거부권으로 무산됐고, 정권이 바뀐 뒤 이재명 정부의 1호 노동 입법 과제로 다시 추진돼 지난해 8월 국회를 통과했다. 6개월의 유예기간을 거쳐 올해 3월 10일 시행됐다.

반년 성적표, 숫자로 보면

법 시행 후 8월 14일까지 하청 노조의 교섭 요구를 받은 원청 사업장은 456곳(민간 259곳, 공공 197곳)이다. 이 중 실제 교섭이 진행된 곳은 102곳, 22.4%에 그쳤다. 국회 기후에너지환경노동위원회 소속 김소희 국민의힘 의원실이 고용노동부로부터 받은 자료로, 경향신문 보도를 통해 처음 알려졌다.

노란봉투법 반년, 원·하청 본교섭 개시 추이

시점	의제 협의 이상 진입	본교섭 개시
2026년 6월 19일	51곳	10곳
2026년 7월 말	—	24곳
2026년 8월 14일 기준	하청 교섭 요구 456곳 중	102곳(22.4%)

숫자만 보면 6월 10곳에서 7월 24곳으로, 한 달 새 두 배 넘게 늘었으니 속도가 붙는 것처럼 보인다. 그런데 분모를 8월 기준 456곳으로 넓혀서 보면 얘기가 달라진다. 요구는 계속 쌓이는데 실제 착수 비율은 여전히 5분의 1 근처에 머물러 있다.

왜 이렇게 더딘가. 이유는 단순하다. 원청이 “우리는 법이 말하는 사용자가 아니다"라고 부인하면서 교섭 요구 사실 자체를 공고하지 않거나, 노동위원회나 법원의 판단을 구하는 식으로 시간을 끄는 사례가 많다. 법이 사용자 개념을 넓혀놨어도, 그 넓어진 개념에 “우리 회사가 해당하는지"를 다투는 절차가 하나 더 생긴 셈이다.

정부가 낸 해법이 왜 같은 문제를 반복하나

여기가 이 글에서 짚고 싶은 지점이다. 이재명 대통령은 지난 8월 21일 국무회의에서 “사방에서 노란봉투법 분쟁이 벌어지고 있다"며 시행령이나 지침으로 쟁의행위 기준을 명확히 정리하라고 지시했다. 그런데 노동부가 내놓은 방향은 시행령이 아니라 시행지침이었다.

왜 시행령이 아니라 지침인가. 노동부 설명은 두 가지다. 첫째, 노란봉투법 자체에 시행령으로 위임한다는 조항이 없어서, 시행령으로 쟁의 범위를 제한하면 국회가 만든 법을 행정부가 마음대로 좁힌다는 위헌 논란이 생길 수 있다. 둘째, 시행령은 입법예고와 규제심사에 최소 3개월이 걸리지만 지침은 발표 즉시 현장에 적용된다.

문제는 그 지침이라는 게 애초에 법적 구속력이 없다는 사실이다. 국민의힘 최보윤 수석대변인은 논평에서 “행정지침은 법률이나 시행령과 달리 법규적 효력이 없다"며 산업 현장의 불확실성이 그대로 남을 거라고 지적했다. 이 말 자체는 틀리지 않다. 과거 고용노동부가 냈던 통상임금 지침이나 임금피크제 지침도 법원 판결에서 매번 뒤집힌 전례가 있다. 지침은 법원을 구속하지 못한다.

이게 왜 문제인지 조금 더 풀어보면 이렇다. 원청이 “우리는 사용자가 아니다"라고 버틸 때, 노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 넣거나 노동쟁의 조정을 신청하는 절차는 지금도 열려 있다. 다만 그 절차 끝에 나오는 판정 역시 “그래서 이 회사가 진짜 사용자인가"라는 질문에 최종 답을 주지 못한다. 노동위 판정에 불복하면 법원으로 넘어갈 수밖에 없고, 법원 판단이 쌓이기까지는 짧아도 수년이 걸린다. 지침이 이 공백을 메워줄 걸로 기대했던 사람들 입장에서는, 지침 역시 법원 앞에서는 참고자료 이상의 무게를 갖지 못한다는 사실이 힘 빠지는 지점일 것이다.

그러니까 지금 벌어지는 상황을 한 줄로 요약하면 이렇다 — 사용자성 개념이 모호해서 생긴 분쟁을, 역시 구속력이 모호한 지침으로 정리하려는 것. 정부도 이 딜레마를 모르지 않는다. 시행령을 만들자니 위헌 논란과 3개월의 시차가 걸리고, 지침을 만들자니 애초에 구속력이 없다. 김희성 강원대 법학전문대학원 교수가 “판례가 축적되기까지 발생하는 사회적 비용을 줄이려면 노조법 재입법이 가장 빠른 길"이라고 말한 것도 이런 맥락에서다. 결국 지침이나 시행령이 아니라 국회에서 법을 다시 고치는 것 말고는 근본적인 해법이 없다는 얘기인데, 지금 국회 지형에서 그게 쉬울 리가 없다.

법원으로 넘어간 다툼

노동위원회 판정에 불복해 법원까지 간 사례도 나왔다. 한화오션이 중앙노동위원회 판정에 불복해 소송을 제기한 게 ‘판정 불복 1호’로 알려졌다. 회사 측 주장은 사용자성 범위가 지나치게 넓게 해석됐다는 것이다. 이런 소송이 하나둘 쌓이면 판례로 사용자성의 경계가 그어지게 될 텐데, 그 과정 자체가 몇 년은 걸릴 일이다. 그 사이 하청 노동자들은 여전히 “교섭 요구는 했는데 상대가 안 나온다"는 상태에 머물러야 한다.

나경원 국민의힘 의원이 발의한 개정안은 아예 “인사·경영권 등 고도의 경영상 의사결정은 노동쟁의 대상에서 제외하자"는 쪽으로 방향을 잡았다. 반대로 노동계는 시행령이든 지침이든 모법이 정한 노동쟁의 범위를 제한하는 것 자체가 헌법상 단체행동권을 축소하는 것이라는 입장이다. 양쪽 다 “지금 상태로는 안 된다"고 하면서 정반대 방향을 가리키고 있는 셈이다.

이게 진짜 문제인가, 아니면 원래 이런 건가

여기서 조금 유보적으로 말하고 싶다. 새로운 노동입법이 시행되고 반년 만에 절반 이상이 원활히 정착한다면 그게 오히려 이례적인 일 아닐까 싶기도 하다. 노동조합법이라는 게 원래 판례로 경계를 다듬어가며 자리 잡는 영역이고, 사용자성이라는 개념 자체가 처음부터 딱 떨어지게 정의하기 어려운 성질의 것이기도 하다.

다만 확실한 건, 지금 정부가 쓰고 있는 카드(시행지침)로는 이 불확실성이 단기간에 해소되긴 어렵다는 점이다. 지침은 지침일 뿐이고, 그 사이 원청과 하청 노조는 각자 유리한 해석을 들고 법원 문을 두드리는 수밖에 없다. 2026년 춘투 국면과 맞물려 이 문제가 더 커질 거란 전망도 있었는데, 하반기에도 비슷한 흐름이 이어질 가능성이 커 보인다.