黄色信封法实施半年，为何5家企业中仅有1家进行协商？

我原以为黄色信封法实施后会发生天翻地覆的变化。原本总是在原包商正门前举牌的下包工会，现在能够走进大门，与原包商负责人面对面坐上谈判桌。看到法律于3月10日正式实施的新闻时，我脑海中浮现的确实是那样的场景。

然而，在看到实施半年后的数据时，我停住了。共有1218家下包工会向原包商提出了协商要求，但实际上开始协商的原包商工作场所仅有456家中的102家。仅为22.4%。勉强超过五分之一的水平。法律所“允许”的事情与现实中“发生”的事情之间，存在着比想象中更大的鸿沟。

黄色信封法原本想要做的事

虽然名字叫黄色信封法，但正式名称是《劳动组合及劳动关系调整法》第2、3条修正案。它对两个方面进行了调整。一是扩大了使用者的概念——即使没有直接签署劳动合同，只要对劳动者的劳动条件行使“实质性和具体性”影响力的主体，也被视为使用者。另一项是限制对工会非法罢工行为的损害赔偿请求。

第二项条款正是该法名称的由来。2014年双龙汽车罢工劳动者被判赔偿47亿韩元后，市民们将捐款装在黄色信封中寄出，这就是一切的开始。也就是说，该法最初的问题意识在于“下包劳动者没有与决定工资和劳动条件的真正权力方（原包商）对话的渠道”。到目前为止，劳动者只能针对名义上签署合同的下包商老板进行协商，但那名老板也只能在原包商设定的单价和物量范围内活动。

该法案在第21届国会时曾通过一次，但因尹锡悦政府行使否决权而流产。政权更迭后，作为李在明政府的1号劳动立法课题再次推进，并于去年8月在国会通过。经过6个月的缓冲期，于今年3月10日正式实施。

半年成绩单，用数据来看

法律实施后至8月14日，收到下包工会协商要求的原包商工作场所共有456家（民营259家，公共197家）。其中实际进行协商的场所仅有102家，占比22.4%。这是国会气候能源环境劳动委员会所属国民力量党议员金素熙办公室从雇佣劳动部获得的数据，通过京乡新闻报道首次公开。

黄色信封法实施半年，原·下包正式协商启动趋势

| 时间 | 进入议题协商以上阶段 | 正式协商启动 |

|—|—|—|

| 2026年6月19日 | 51家 | 10家 |

| 2026年7月末 | — | 24家 |

| 2026年8月14日基准 | 456家下包协商要求中 | 102家(22.4%) |

单看数字，从6月的10家增加到7月的24家，一个月内增加了一倍多，似乎正在提速。但如果将分母扩大到8月基准的456家来看，情况就完全不同了。要求不断堆积，但实际启动比例依然徘徊在五分之一左右。

为什么如此迟缓？原因很简单。许多原包商否认自己是“法律所指的使用者”，不仅不公告协商要求事实，还通过寻求劳动委员会或法院的判断来拖延时间。即使法律扩大了使用者的概念，也多出了一道程序，即争论“本公司是否属于该扩大的概念”。

政府提出的方案为何重复同样的问题

这正是本文想要指出的重点。李在明总统在8月21日的国务会议上表示“四处都在发生黄色信封法纠纷”，并指示通过施行令或指南明确整理罢工行为标准。但劳动部提出的方向不是施行令，而是实施指南。

为何不是施行令而是指南？劳动部的解释有两个。第一，黄色信封法本身没有委托制定施行令的条款，如果通过施行令限制罢工范围，可能会产生行政部随意缩减国会制定法律的违宪争议。第二，施行令需要至少3个月的立法预告和管制审查，而指南发布后可立即适用于现场。

问题在于，所谓的指南从一开始就没有法律约束力。国民力量党首席发言人崔宝允在评论中指出，“行政指南与法律或施行令不同，没有法规效力”，产业现场的不确定性将依然存在。这话本身没有错。过去雇佣劳动部发布的通常工资指南或工资峰值制指南，在法院判决中也曾多次被推翻。指南无法约束法院。

如果进一步剖析这个问题：当原包商坚持“我们不是使用者”时，向劳动委员会申请不当劳动行为救济或申请劳动争议仲裁的程序现在依然开放。然而，该程序最终得出的判定也无法对“所以这家公司真的是使用者吗”这一问题给出最终答案。如果不服劳动委员会的判定，只能进入法院诉讼程序，而积累法院判断至少需要数年时间。对于那些期待指南能填补这一空白的人来说，指南在法院面前无法获得比参考资料更重的分量，这令人感到无力。

也就是说，将当前发生的情况总结为一句话就是：试图用约束力模糊的指南，来解决因使用者概念模糊而产生的纠纷。政府也不是不知道这个两难境地。制定施行令会面临违宪争议和3个月的时差，制定指南则从一开始就没有约束力。江原大学法学专门研究生院教授金熙成提到“为了减少判例积累过程中产生的社会成本，重新立法才是最快的途径”，也是基于这种背景。最终，除了国会修改法律外，没有根本性的解决办法，但在当前的国会格局下，这谈何容易。

诉诸法庭的争论

也有不服劳动委员会判定而诉诸法庭的案例。韩华海洋不服中央劳动委员会的判定并提起诉讼，被称为“判定不服第一案”。公司方面的立场是使用者范围被解释得过于宽泛。如果这类诉讼一件件堆积起来，判例将划定使用者性的界限，而这个过程本身就需要耗费数年。在此期间，下包劳动者只能停留在“提出了协商要求，但对方不出来”的状态。

国民力量党议员罗卿瑗提出的修正案，方向则是干脆将“人事、经营权等高度的经营决策排除在劳动争议对象之外”。相反，劳动界认为，无论是施行令还是指南，限制母法所规定的劳动争议范围本身，就是缩小宪法保障的团体行动权。双方都说“现在的状态不行”，却指向了完全相反的方向。

这是真正的问题，还是本来就是如此？

在这里我想保留一点看法。如果新的劳动立法实施半年后，有一半以上能够顺利落实，那反而才是不寻常的事。劳动组合法原本就是一个通过判例不断调整界限并确立的领域，而使用者性这一概念本身就具有难以从一开始就明确定义的性质。

但可以确定的是，政府目前使用的牌（实施指南）很难在短期内消除这种不确定性。指南终究只是指南，在此期间，原包商和下包工会只能各自拿着有利的解释去敲法院的门。此前曾有预测称，随着2026年春季斗争局面的到来，该问题会进一步扩大，下半年这种趋势似乎很有可能持续下去。